DANGER : La réforme des retraites, principale carte du gouvernement pour rassurer Bruxelles !

Le gouvernement a dévoilé vendredi son programme de stabilité, avant de le présenter ce mardi à l’Assemblée nationale. Il mise sur la réforme des retraites et le plein-emploi pour soutenir la croissance

Par Jean-Christophe Catalon

Le gouvernement a enfin rendu sa copie : vendredi, il a dévoilé son « programme de stabilité », un document envoyé chaque année à la Commission européenne dans lequel il indique ses prévisions d’évolution des comptes publics pour les cinq prochaines années, afin que Bruxelles contrôle s’il respecte les règles budgétaires. Pour mémoire, ces dernières ont été suspendues par une clause dérogatoire censée être désactivée en 2024.

Fixée habituellement en avril, la date de remise du programme de stabilité a logiquement été reportée à cause de la présidentielle et des législatives. Mais le gouvernement a tout de même traîné, estime le Haut Conseil des finances publiques (HCFP), une instance chargée d’évaluer « le réalisme » des prévisions de l’exécutif. Dans son avis rendu lui aussi vendredi dernier, l’instance précise que la date de saisine « a été modifiée à plusieurs reprises » et que la date définitive « n’a été communiquée (…) que très tardivement ». Le Haut Conseil juge que « ces conditions compliquent indûment l’exercice [de son] mandat ».

Dans les grandes lignes, Bercy s’attend à une croissance de 2,5 % cette année, puis un ralentissement à 1,4 % en 2023 avant une remontée progressive jusqu’à 1,8 % en 2027. Le déficit, prévu à 5,5 % du PIB en 2022, serait ramené à 2,9 % à la fin du quinquennat. Enfin, la dette serait dans cinq ans au même niveau qu’aujourd’hui à 112,5 % du PIB, après un pic à 113,3 % en 2025. Le gouvernement présente ces chiffres ce mardi 2 août en fin d’après-midi à l’Assemblée nationale, avant un débat avec les députés.

Le programme de stabilité fait souvent l’objet de critiques, car la trajectoire affichée est rarement (pour ne pas dire jamais) tenue. Pour mémoire, le programme de stabilité 2018-2022, publié au début du précédent quinquennat, indiquait pour 2020 une croissance de 1,7 %, un déficit de 0,9 %, ainsi qu’un retour à l’excédent budgétaire en 2022 avec une dette qui serait tombée à 89 % du PIB. Quatre ans plus tard, une crise sanitaire historique a balayé ce scénario. Et aujourd’hui, entre l’inflation et la guerre en Ukraine, la situation demeure très incertaine.

En réalité, l’intérêt de ce document est surtout de connaître les intentions du gouvernement : quels sont les objectifs qu’il se fixe en matière budgétaire et comment il compte y parvenir.

Plus de travail

Pour renforcer la capacité de l’économie à générer de la croissance (la « croissance potentielle »1 dans le jargon), Emmanuel Macron avait déjà formulé sa solution : travailler plus. Ainsi, le programme de stabilité détaille la manière d’y parvenir :

« La capacité productive de l’économie serait soutenue par les réformes et les investissements du gouvernement, qui contribueraient notamment à accroître l’offre de travail et à atteindre le plein-emploi : réforme des retraites, réforme du RSA, poursuite de la réforme de l’assurance chômage, amélioration de l’accompagnement des demandeurs d’emploi (réforme de Pôle emploi en France Travail), élargissement au lycée professionnel du succès de l’apprentissage, mise en place d’un service public de la petite enfance. »

Le but est donc d’augmenter la population active en retardant l’âge de départ à la retraite et en réduisant le chômage à 5 % en 2027. Promesse de campagne d’Emmanuel Macron, le plein-emploi est devenu « l’objectif stratégique » du gouvernement, a insisté vendredi le ministre de l’Economie, Bruno Le Maire, en conférence de presse à la sortie du conseil des ministres.

Soulignant que l’exécutif ne donne pas « de précisions chiffrées » sur « l’impact des différentes réformes annoncées », le HCFP se montre dubitatif sur son ampleur :

« L’impact de ces réformes paraît nettement surestimé puisqu’il est présumé se manifester dès 2023, alors que toutes les réformes comparables entreprises dans le passé ont non seulement nécessité du temps pour leur formalisation et leur mise en œuvre mais également pour produire des effets durables sur la population effectivement en emploi. »

Des doutes sur le plein-emploi

Une étude l’OFCE, publiée le 21 juillet, remet également en cause l’atteinte du plein-emploi à la fin du quinquennat. Constatant que la productivité du travail est encore inférieure à son niveau d’avant-crise, l’observatoire estime que les entreprises françaises ont déjà dans leurs effectifs 500 000 emplois salariés « en trop » par rapport au niveau de production actuel.

La réforme des retraites esquissée par Emmanuel Macron augmenterait la quantité de travail, en ajoutant 240 000 travailleurs à l’horizon 2027. Mais cet allongement de la vie au travail laisserait aussi du monde sur le bas-côté

Plusieurs hypothèses peuvent expliquer ce phénomène. Tout d’abord, des entreprises qui auraient dû faire faillite (on parle d’entreprises « zombies ») ont survécu grâce aux aides Covid. Il est probable que sans ces aides, nombre d’entre elles mettent la clé sous la porte et licencient.

Ensuite, « l’anticipation d’une reprise illustrée par des carnets de commandes fournis tendrait à inciter les employeurs à conserver leurs effectifs afin d’éviter les coûts liés à la recherche de nouveaux candidats une fois les problèmes d’approvisionnement réglés », expliquent Eric Heyer et Magali Dauvin deux économistes de l’OFCE dans une note de blog. Ainsi, ces chercheurs anticipent de faibles recrutements même en cas de dynamisme économique retrouvé. La productivité reviendrait alors à son niveau d’avant-crise.

Les experts de l’OFCE se sont aussi penchés sur les conséquences de la réforme des retraites esquissée par Emmanuel Macron sur le marché du travail. Certes, elle augmenterait la quantité de travail, en ajoutant 240 000 actifs en emploi à l’horizon 2027. De quoi contribuer à rehausser la croissance potentielle, même si le HCFP anticipe des gains plus faibles que ceux de l’OFCE2. Mais cet allongement de la vie au travail laisserait aussi du monde sur le bas-côté : la réforme des retraites pourrait rajouter 215 000 chômeurs à l’horizon 2027.

Tous ces éléments mis bout à bout, l’observatoire prévoit une remontée du chômage à 8 % l’année prochaine, avant un reflux pour terminer à 7,5 %, soit un niveau légèrement supérieur à celui prévu pour cette année (7,3 %).

A en croire les informations du magazine Le Point, les économistes de Bercy seraient plutôt en phase avec ce type d’estimations. La version initiale du programme de stabilité « prévoyait un taux de chômage supérieur » à 5 % en 2027 « au nom du réalisme économique ». « Une version retoquée par Le Maire et Macron lui-même », affirme l’hebdomadaire. « La Direction générale du Trésor, qui aurait préféré privilégier le sérieux de sa feuille de route, a dû tout retravailler pour la faire coller aux promesses… » Peut-être cela explique-t-il d’ailleurs pourquoi le gouvernement a tant tardé à publier le programme de stabilité ?

Les dépenses publiques fortement bridées

Pour atteindre son objectif d’un retour du déficit public sous le seuil de 3 % en 2027, le gouvernement ne compte pas que sur la croissance, mais a l’intention d’agir sur deux leviers à sa disposition : les impôts et les dépenses publiques.

Concernant les recettes, après un quinquennat de baisse massive de la fiscalité, l’exécutif poursuit sur sa lancée avec la suppression de la redevance télé et d’un impôt de production (la CVAE), privant les caisses publiques d’autant de ressources pérennes. L’allègement de l’imposition sur l’héritage est toujours d’actualité, mais il serait mené plus tard dans le quinquennat.

Les dépenses progressant moins vite que la croissance, leur part dans le PIB diminuerait au fil des années pour tomber à 53,5 % en 2027, soit le niveau le plus bas depuis 2008

Dans le programme de stabilité, le gouvernement l’assure : « Il n’y aura pas de hausse de prélèvements obligatoires ». Avant d’annoncer… de nouvelles « mesures d’efficacité comme la réduction justifiée de niches fiscales et sociales inefficientes ». Ces mesures devraient donc légèrement relever le taux de prélèvements obligatoires3, qui se stabiliserait à 44 % à partir de 2025, l’un des plus bas niveaux depuis les années 2010.

Le HCFP rappelle cependant que « l’expérience montre la difficulté de mise en œuvre » de la suppression des niches fiscales, nombre de gouvernements ayant promis un toilettage qui n’est jamais intervenu. L’expert des finances publiques François Ecalle a comptabilisé quinze niches supplémentaires lors du premier quinquennat Macron.

Concernant la dépense publique, l’exécutif compte « la maîtriser », c’est-à-dire brider son augmentation à 0,6 % par an en moyenne hors inflation, soit « la plus faible depuis vingt ans », a souligné Bruno Le Maire, mais « toutefois comparable à la période 2010-2014, marquée par la crise de la zone euro », compète le HCFP.

Les dépenses progressant moins vite que la croissance, leur part dans le PIB4 diminuerait au fil des années pour tomber à 53,5 % en 2027, soit le niveau le plus bas depuis 2008.

Le gouvernement veut fortement brider la dépense publique

Evolution en moyenne par an de la dépense publique en volume*, en %

* Hors inflation

Source : Haut Conseil des finances publiques

« Il ne s’agit pas d’austérité », assure Bruno Le Maire, sous prétexte que les dépenses devraient continuer de croître chaque année. Mais dans le détail, pour atteindre ce + 0,6 % par an, l’Etat devra réduire ses dépenses de 0,4 % et les collectivités territoriales de 0,5 %. Ce serait donc l’austérité pour eux. Seule la Sécurité sociale serait épargnée (+ 1,3 %).

Surtout, de futures hausses des dépenses de l’Etat sont déjà prévues par des lois de programmation (militaire, justice, etc.). Idem pour la Sécurité sociale (Ségur, plan hôpital, etc.). Et le coût du paiement des intérêts de la dette publique devrait être de plus en plus élevé dans un contexte de hausse des taux. Dans ces conditions, la réduction du déficit implique « une forte maîtrise, voire une réduction, des autres dépenses, ce qui suppose une action sur la dépense plus résolue que celle dont la France a pu faire preuve par le passé », pointe le HCFP. Et d’ajouter :

« Les efforts de maîtrise de la dépense reposeraient, selon les informations transmises au HCFP, principalement sur la réforme des retraites et sur des revues de dépenses, dont ni les paramètres ni le calendrier ne lui ont été communiqués. »

La réforme des retraites sera donc bien sûr la reine des mesures du quinquennat. Une note de l’OFCE a estimé combien rapporterait une réforme des retraites (pas forcément celle du gouvernement) qui viserait le report de l’âge de départ à 64 ans en le réhaussant de six mois par an à partir de 2023 et maintiendrait les dispositifs de départ anticipé actuels. Résultat, la baisse des dépenses et la hausse des cotisations prélevées conduiraient à un gain de 2,8 milliards d’euros en 2023, qui grossirait chaque année jusqu’à atteindre 14,5 milliards en 2027.

Une fois les comptes faits entre recettes et dépenses, on constate que la réduction du déficit devrait uniquement être permise par les secondes (voir graphique ci-dessous).

La réduction du déficit se fait grâce à l’effort sur la dépense

Ecart entre le déficit si le gouvernement figeait sa politique en mai 2022 et le déficit prévu avec les mesures du programme de stabilité, et écarts des dépenses et des recettes, en points de PIB

Lecture : le gouvernement prévoit un déficit de 2,9 % en 2027. S’il ne prenait aucune nouvelles mesures et ne modifiait pas sa gestion actuelle des finances publiques à partir de mai 2022, autrement dit s’il figeait sa politique sur tout le quinquennat, le déficit serait plus élevé de 1,2 point, soit 4,1 %. Sans les mesures qu’il prend affectant les recettes, le déficit serait plus faible de 0,2 point. A l’inverse, sans les mesures qu’il prend concernant les dépenses, le déficit serait plus élevé de 1,4 point.

Source : Programme de stabilité 2022-2027

Cette présentation est cependant imparfaite pour se faire une idée de l’état de santé réel des comptes publics, dans la mesure où elle tient compte des événements conjoncturels (crise sanitaire, tensions sur les prix, guerre en Ukraine….). Ils produisent des chocs sur l’économie et les finances publiques, mais sont censés être temporaires. De même, pour faire face à ces crises, le gouvernement a pris de nombreuses mesures de soutien, elles aussi censées s’éteindre progressivement. Pour connaître l’état « normal » des comptes publics, on calcule donc le déficit structurel, c’est-à-dire le déficit hors mesures exceptionnelles et effets conjoncturels.

Le seuil de 3 % du PIB de déficit public n’est en effet pas la seule règle budgétaire européenne. Les Etats doivent aussi s’engager à réduire leur déficit structurel à un certain rythme. Le programme de stabilité indique qu’il diminuerait de 0,3 point par an entre 2024 et 2027, soit l’effort minimum prévu par les règles. Là aussi, cet effort devrait reposer davantage sur des dépenses que sur des recettes, sauf en 20245.

L’objectif du gouvernement : revenir sous les 3 % de déficit en 2027

Solde budgétaire nominal, structurel* et structurel primaire**, en % du PIB

* Le solde structurel correspond au solde budgétaire hors effets conjoncturels et mesures exceptionnelles.

** Un solde primaire correspond à un solde budgétaire duquel a été retraité le coût du paiement des intérêts de la dette publique, aussi appelé charges d’intérêts ou charge de la dette.

Source : Programme de stabilité 2022-202

Faut-il faire plus ?

Tous ces engagements sont-ils suffisants ? En plus des critiques déjà mentionnées, le HCFP qualifie de « peu ambitieuse » la trajectoire des finances publiques du gouvernement, soulignant que « les pays comparables à la France envisagent de revenir sous [les 3 %] dès 2025 ». « Si la France est le pays qui consent le moins d’efforts sur sa dette, cela va finir par se voir ! », a renchéri Pierre Moscovici, premier président de la Cour des comptes et président du HCFP, dans une interview au Figaro vendredi.

Vouloir réduire le déficit trop fortement et trop rapidement peut casser la croissance, à l’image de ce que la France et la zone euro ont vécu après la crise des dettes souveraines de 2010-2011

Par ailleurs, le Haut Conseil juge que l’exécutif « ne se laisse aucune marge de sécurité » dans l’éventualité d’une croissance moins élevée. En retenant des hypothèses « plus réalistes »6 et à politique économique inchangée, le déficit serait au-dessus de 4 % en 2027 et la dette proche de 120 %.

Il faudrait donc en faire plus pour les réduire si l’on suit les recommandations de Pierre Moscovici. Mais cela n’est pas sans risques. L’OFCE prévient que si le gouvernement se fixait comme objectif de « retourner au niveau de dette d’avant-crise sanitaire d’ici à la fin du quinquennat, [cela] nécessiterait un effort budgétaire s’élevant à 7,5 points de PIB supplémentaires, ce qui induirait notamment une récession en 2024 ».

Fort heureusement, cela ne semble pas être l’ambition de l’exécutif. Mais cette situation extrême simulée par l’OFCE peut être prise comme une mise en garde : vouloir réduire le déficit trop fortement et trop rapidement peut casser la croissance, à l’image de ce que la France et la zone euro ont vécu après la crise des dettes souveraines de 2010-2011.

·         1.Le PIB potentiel est défini « comme la production qui serait obtenue une fois éliminés les chocs temporaires qui affectent l’économie, en mobilisant à leur niveau d’équilibre les facteurs de production disponibles », explique le Haut Conseil des finances publiques. Le PIB observé est censé converger vers ce potentiel à moyen terme. En attendant, il subsiste donc un écart. Cette différence entre le PIB observé et le PIB potentiel est appelé « écart de production » ou « output gap » : s’il est négatif c’est que l’économie a encore une marge de rebond, s’il est positif c’est qu’elle va ralentir.

·         2.Le gouvernement a retenu une croissance potentielle de 1,35 % entre 2022 et 2027. Selon l’OFCE, elle monterait de 1,2 % cette année à 1,5 % en 2023 avant de se stabiliser à 1,3 % à partir de 2025. L’observatoire évalue la contribution de la réforme des retraites à + 0,3 point par an. Dans une note d’étude, le Haut Conseil des finances publiques estime que la croissance potentielle serait plutôt de 1,05 %, évaluant l’effet de la réforme des retraites à + 0,15 point.

·         3.Nets des crédits d’impôt.

·         4.Hors crédits d’impôt.

·         5.Pour plus de détails, voir le tableau 4 page 27 du programme de stabilité 2022-2027.

·         6.Ces hypothèses sont une croissance potentielle de 1,1 % et un écart de production nul en 2022, ce qui implique que la croissance effective est égale à la croissance potentielle entre 2023 et 2027.