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Activité partielle : un risque pour l’assurance-chômage, et donc pour les chômeurs

PAR MANUEL JARDINAUD

Le chômage partiel pèse sur les finances de l’Unédic. Si le gouvernement a décidé lundi de repousser de trois mois la réforme de l’indemnisation des chômeurs, la menace d’un tour de vis pour rétablir les comptes plane toujours.

En regard d’un plan d’urgence qui n’en est pas un, car multipliant les mesures structurelles libérales, dont la baisse des impôts de production est l’emblème, l’activité partielle est brandie comme l’une des mesures centrales de soutien à l’emploi. Depuis le début de la crise, le gouvernement fait feu de tout bois pour inciter les entreprises à s’en saisir face au mur du chômage qui se profile en 2021.

Deux dispositifs se conjuguent : l’activité partielle proprement dite, sans autorisation préalable et soumise à l’accord de l’administration, permet aux salariés de conserver 70 % de leur rémunération brute pour une durée maximale d’un an.

L’activité partielle de longue durée, dite APLD, nécessite un accord d’entreprise ou de branche. Celle-ci permet de conserver 70 % de sa rémunération brute dans la limite de 4,5 Smic. L’APLD peut être mise en place durant vingt-quatre mois, consécutifs ou non, sur une période de trente-six mois pour les salariés. La réduction d’horaire ne peut excéder 40 % du temps de travail. À ce jour, selon le ministère du travail, 200 000 salariés sont couverts par plus de 3 600 accords d’entreprises et cinq accords de branches ont été signés.

Or, l’équation est loin d’être si simple, et les effets délétères sont mis sous le tapis. Comme Mediapart l’avait écrit concernant Aérolis, une entreprise peut parfaitement mettre l’ensemble de ses salariés au chômage partiel classique tout en ayant décidé de fermer son activité à terme. La socialisation des salaires se fait alors sans aucune contrepartie pour les employés.

Un autre point noir concerne les fraudes à l’activité partielle, ainsi que l’a documenté Mediapart. « Le système est une passoire », résume Simon Picou, le secrétaire national de la CGT du ministère du travail, pour qui la situation a pendant de longs mois ressemblé à « un gros pot de confiture posé sur la table, pendant que tout le monde tournait le dos ».

De leur côté, les accords APLD sont censés engager les entreprises à ne pas licencier. Or le conditionnel demeure de mise : chaque employeur peut réviser à tout moment ses projections économiques et faire fi d’une promesse initiale de maintien de l’emploi. De fait, le dernier décret réglementant l’APLD indique bien que le remboursement ne sera pas exigible « si les perspectives d’activité se sont dégradées par rapport à celles prévues dans l’accord collectif ou le document de l’employeur ».

D’où l’importance que « le diagnostic soit partagé et suivi » avec les organisations syndicales et que « l’information soit transparente », insiste Marylise Léon, secrétaire nationale adjointe de la CFDT.

Le premier ministre, Jean Castex, accompagné de la ministre du travail, Élisabeth Borne, et du secrétaire d’État Laurent Pietraszewski, à la sortie du sommet social du 26 octobre 2020. © AFP

Mais le loup se niche aussi plus profondément. Une partie non négligeable de ces dispositifs sont financés directement par l’Unédic, l’assurance-chômage, à hauteur de 10,2 milliards d’euros jusqu’à présent (dont 8,3 milliards de dépenses et 1,9 milliard de baisse de recettes) sur un total estimé par l’exécutif à environ 30 milliards. Soit plus d’un tiers du financement total à la charge des assurés sociaux.

Le coût pour l’organisme social se révèle exorbitant. En vitesse de croisière, l’assurance-chômage dépense aux alentours de 500 millions d’euros pour ce type de dispositifs.

Comme l’écrit l’Unédic sur sa situation financière, un déficit record de 18,7 milliards d’euros est prévu à la fin de l’année, dont plus de la moitié est la conséquence du financement de l’activité partielle.

Selon un connaisseur du dossier, « on a été mis devant le fait accompli avec un temps partiel déplafonné et une contribution de l’Unédic qui touche désormais les hauts salaires ». D’où la question : est-il raisonnable de faire porter à l’Unédic une telle charge ?

« En activité partielle, une personne touche plus que le chômage, indique Jean-François Foucard, de la CFE-CGC. Et donc celui qui gagne plus, on lui donne encore plus. » Il regrette que l’effort ne demeure pas ciblé sur les basses rémunérations, comme le prévoit normalement l’accord cadre initial avec l’État. Il pointe aussi le coût extrême pour l’organisme social. Selon ses calculs, 100 euros versés à une entreprise pour l’APLD entraîne 40 euros de manque à gagner pour l’Unédic.

Denis Gravouil, pour la CGT, s’indigne d’une hypocrisie du patronat et, par là même, du gouvernement. Champion de la dénonciation des déficits et de la dette – qui s’élèverait à 55,5 milliards d’euros fin 2020 puis 65,2 milliards fin 2021, selon les projections –, « le Medef reste muet » afin de sauver à tout prix les entreprises dans l’instant, la fin justifiant les moyens. Il appréhende un retour de bâton explosif pour les demandeurs d’emploi. « On peut craindre un retour rapide du chantage à la dette », dit-il.

Car il plane toujours la menace de la mise en place du second volet de la réforme de l’assurance-chômage de 2019, véritable plan de rigueur pour les demandeurs d’emploi qui modifie le calcul des indemnités journalières. Il a été mis en sommeil depuis la crise sanitaire du printemps.

Exemple, si le ministère du travail persiste dans cette voie : Nadia, une salariée ayant travaillé un mois sur deux pendant deux ans, pour 1 425 euros net par mois travaillé, et qui correspond à un profil classique des allocataires Pôle emploi, aurait touché pendant un an 1 065 euros mensuels, une somme proche de la moyenne des 1 010 euros versés chaque mois par Pôle emploi aux demandeurs d’emploi indemnisés. Après la réforme, Nadia touchera seulement 705 euros, mais pendant deux ans.

Cette perspective continuait encore, le 26 octobre, d’inquiéter les organisations syndicales de salariés, alors que s’ouvrait un sommet social à Matignon : « Nous devons faire comprendre au gouvernement la gravité de la situation », commente Marylise Léon, de la CFDT, auprès de Mediapart, alors que les plus précaires sont les plus touchés par la récession. « Le régime d’assurance-chômage doit continuer d’assurer sa mission quand ça va mal, de garder son rôle contracyclique. »

L’exécutif a en partie entendu les syndicats : il a repoussé de trois mois la mise en place de ce second pilier de la réforme « pour donner plus de temps aux partenaires sociaux pour s’accorder sur un ajustement », indique-t-on à Matignon.

Juste décalé, donc, et non pas annulé, au grand dam des organisations de salariés. « Même si la réforme de l’assurance-chômage est décalée au 1er avril 2021, elle reste pour le gouvernement une bonne réforme », a vivement regretté le patron de la CFE-CGC, François Hommeril. Ce que confirme Matignon, qui insiste sur le fait qu’il ne s’agit aucunement « d’un renoncement ».

Le moment venu, le gouvernement va pouvoir brandir les chiffres exceptionnels du déficit de l’Unédic et les perspectives sombres de sa dette, afin de serrer la vis en se proclamant garant de la bonne gestion. Il en a la possibilité puisqu’il a transféré une grande partie des cotisations sociales pour le chômage dans la CSG, impôt à la main de l’État.

Les partenaires sociaux ont voulu néanmoins anticiper ce discours récurrent : ils ont calculé que la mise en place du second pilier de la réforme ne ferait économiser qu’environ 1,5 milliard d’euros. Une goutte d’eau face au défi de l’explosion du chômage et de la précarité.

Autre point d’inquiétude des syndicats : que l’effort financier concernant l’APLD en particulier ne profite que très peu aux salariés les moins qualifiés. De fait, les accords d’entreprise ou de branche doivent engager l’employeur vers la mise en place de formations pour garder les compétences ou les faire évoluer vers de nouvelles technologies.

Or « la formation n’est pas dans le scope, les entreprises peinent à se projeter à moyen terme », dénonce Marylise Léon. Elle espère que les accords vont gagner en qualité sur ce volet. Pour Jean-François Foucard, c’est tout simplement « la faiblesse de ces accords ». Denis Gravouil, de la CGT, se montre plus pessimiste, d’autant que « la réforme de la formation est une catastrophe et qu’on n’arrive plus à financer des formations qualifiantes ».

Même l’accord de branche Syntec sur l’APLD, brandi comme exemplaire puisque interdisant aux entreprises de réduire leurs effectifs, ne prévoit qu’un vague « abondement » au compte personnel de formation (CPF), dont la nouvelle mouture issue de la réforme de 2018 a largement dégradé l’efficacité.

À l’issue du sommet social, le cabinet d’Élisabeth Borne n’a pu que constater cet échec : « Un bémol [sur l’APLD], on reste en deçà en matière de formation », reconnaît-on rue de Grenelle, où l’on envisage simplement « de mobiliser les entreprises ».

Ce sujet démontre, une nouvelle fois, les écueils de la stratégie gouvernementale, notamment quand la crise se révèle aussi violente et diffuse. Des réformes qui allègent les droits (chômage, formation) et un robinet financier ouvert au bénéfice des entreprises qu’il faudra faire payer aux organismes sociaux. Salariés et chômeurs seront les premières victimes de cette politique de dupes.

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